美巴公交考察报告
对美国的纽约、芝加哥和巴西的圣保罗、库里蒂巴等城市的公交管理和营运进行了考察。期间，考察团拜访了当地公交管理部门，并就公交改革迫切需要解决的管理体制、票价机制、投融资和综合配套政策等方面的问题进行了深入地交流和研讨。现将考察体会和具体建议报告如下，供领导参考。

一、美国和巴西公交发展的基本情况
　　无论美国还是巴西，公共交通在大城市交通中大都占据着主导地位。国际大都会纽约80％的人出行依靠公共交通，2000年公共交通年出行人次达到创纪录的20.8亿。这也是自1971年以来的最高人次。巴西第一大工商城市圣保罗，拥有1700万人口，私人小轿车数量高达500万辆，但是依靠公共交通出行的比例依然超过50％。
　　地面公交是城市公共交通的重要组成部分。与轨道交通相比较，地面公交投资省、见效快，仍然是重要的大众化交通工具。在巴西圣保罗市，利用地面公交出行的人次是地铁出行人次的4倍，达到1040万人次／天。即使是轨道交通高度发达的纽约，城市地铁长达656公里，但其地面公交的比重仍高达33.6％，占据着重要地位。最令我们难忘的是巴西南部巴拉那州的首府库里蒂巴市，这个拥有250万人。的中等城市，没有地铁，完全依靠地面公交实现了舒适、低廉、高效的城市交通运输。库里蒂巴的公交系统拥有许多独特之处，世界银行对此给予高度评价，认为这是国际上最好、也是最实际的公共交通系统。
　　公交客流的历史数据表明，美国和巴西不少城市由于经济的发展和私人小汽车的增加，公共交通乘客人次一度曾有下降趋势。但是各大城市充分认识到发展公共交通不仅有利于城市土地、道路资源的集约化配置，还有利于城市的环境保护。因此，许多城市纷纷采取各种有效的措施，吸引人们回流到公共交通上来。例如，纽约自1996年以来就致力于通过创新的票价机制、服务的改善和智能卡免费换乘的推广使用，刺激地面公交的客流大幅回升。
二、美国和巴西公交管理和运行的主要特点
　　(1)管理体制
　　这次我们考察的四个城市，尽管公交管理模式各不相同，但总体上可以分为两大类。一类是集管理、营运于一体的模式，如纽约和芝加哥；另一类是管理与营运相分离的模式，如巴西的圣保罗和库里蒂巴。
　　芝加哥采取的是管理与营运一体化的模式。整个城市公共交通系统包括地铁和巴士都由芝加哥交通管理局(Chicago Transit Authority，简称CTA)独立管理和营运，所有的场站设施、线路、车辆、司售人员都直接从属于CTA。CTA的权力机构是董事会(Chicago Transit Board)，由七个董事组成，其中四名董事由芝加哥市长任命，提交市议会和州长批准，另外三名人选由州参议院批准。CTA每年制定用于公交基础设施投资和公交营运的收支预算提请地区交通管理局(Regional Transit Authority，简称RTA)批准。RTA根据伊利诺斯州的法律于1974年成立，负责芝加哥地区六个市、县的公共交通，是CTA的财务监督机构。
　　巴西的库里蒂巴采取的是公交管理与运营相分离的模式。库里蒂巴的公共交通系统由一家属于市政府管理的城市公交公司(URBS)管理。URBS公司受市政府的委托对整个城市的公交线网、场站、车辆、道路交通(包括交通信号灯监控)和出租车进行管理。这家公司为公私合营(市政府占的股份为99％，私人占1％)，公司总裁由市政府任命。URBS公司下属管理的26家运营企业都是私人企业，这些企业都是通过线路招投标的方式取得公交运营的资格。运营企业收到的票款必须统一交存到URBS公司的专门账户中。URBS公司控制私人营运公司的里程，并按规定完成的营运公里里程，给与私人公司补偿。运营公司负责营运车辆的购置、维修，公交工作人员工资薪水的发放等。多年来，由于库里蒂巴公交的良好运行体系和管理，营运业务不断扩大，收入不断增加，这种管理体制还使私人营运公司常年保持了10％左右的利润收益。
　　城市公交具有双重性，处理好公益性和经营性的关系，寻求两者的平衡点和结合点，至为关键。美国和巴西的公交管理模式虽有不同。但是其共同点是所有票价收入均集中收取，统一分配，以丰补歉，以好补差，从而从根本上避免了不同客运交通方式、不同线路和企业运营中的“畸盈与畸亏”的现象。
　　(2)财政支持
　　无论是纽约、芝加哥，还是巴西的圣保罗和库里蒂巴，政府财政支持对城市公共交通的发展都起着举足轻重的作用。这些城市的公共交通的资金需求都明确划分固定资产支出和经营性支出。固定资产支出包括停车场、换乘点、枢纽站、候车亭、公交专用道等的投资建造；营运性支出包括车辆折旧、燃油动力和人员的工资福利等。前者全部由政府出资建设，后者在美国和巴西略有不同，美国对营运性支出有大约50％左右的补贴，而巴西基本上没有补贴，一般能够通过票价收入进行补偿。
　　2000年，纽约市公交收入结构中，联邦和地方政府补贴高达40％。同年，芝加哥交通管理局(CTA)总运营费用支出是8.41亿美元，其中人员工资6.13亿元；总收入为4.39亿美元，其中票务收入3.68亿美元，其他如票价补贴、广告、投资收益和地方政府捐助等1.74亿美元。收支相抵后亏损的4.02亿美元全部由联邦政府、州政府和地区交通管理局(RTA)出资设立的公共事业基金进行补偿。
　　巴西的圣保罗和库里蒂巴在经营性支出方面基本上能够做到自收自支，收支平衡，不依靠政府补贴，这在一定程度上归功于其管理与营运相分离的管理体制以及私人公交运营企业的存在。通过加强管理部门对营运成本的核算，适度引入市场竞争，有效降低了营运成本。从这个意义上讲，巴西的公交管理体制对上海的借鉴意义更大一些。
3综合配套
　　从公交整体系统的角度考察，库里蒂巴城市交通系统对道路与线网的合理布局、站点的便利换乘，车辆和客流的匹配等都作了细致的规定，实现了网、站、线、车的综合配套。库里蒂巴在地面公交系统方面的创新示范，不仅适用于第三世界发展中国家，而且也适用于工业发达国家。
　　（1）、网：
　　库里蒂巴的一体化公交网络(Intergrated Transportation Network)是一个沿着五条城市主轴线，依靠快速干线(Ex-press Routes)、喂给支线(Feeder Routes)、区际线(Interdistct Routes)和环线(Circular Routes)以及市中心环线(City Center Circle line)组合起来的公交运行网络。该网络由470条线路，2650辆公交车构成，日客运量约为170万人次，这些公交线路覆盖了库里蒂巴的1000多公里道路。
　　（2）站：
　　库里蒂巴建立了28个公共汽车总站，这些总站位于公交干线与环线的交汇处，乘客在这些站中可以方便地从一条线路换乘到另一条线路，到达想要去的任何地方。库里蒂巴对快速干线的站点又作了特殊设计。这是一种透明的圆筒形站台，离地面80公分，一头可以与公共汽车的踏板接平，另一头有简易升降机可使残疾人的轮椅和婴儿的童车方便地上下车。这种站台的优点不只在于以人为本的设计，而在于这种站台两头都有闸机，在进口处设有售票员，乘客预先检票进站，从而大大加快乘客的上下车速度。据说，一个经过无人售票机登车的乘客的登车时间，可以使7个站台买票的乘客上车。巴士上下客的速度同地铁差不多。
　　（3）线：
　　库里蒂巴的主要干线每条都由三条平行的车道组成。中间是公共汽车专用道，两侧是除公共汽车以外的其他车辆所行驶的道路；公共汽车专用道与其他车道之间是物理隔离带和停车带。库里蒂巴共有五条公交专用道，长度达72公里。公交专用道投入小、见效快，已经成为保证地面公交快捷、准点的有效措施。巴西的圣保罗也计划在未来5年中发展20多条公交专用道，总长度达500公里。
　　4、车：
　　库里蒂巴的公交车也有独到之处。库里蒂巴与沃尔沃公司共同开发了一种大型、高速的特殊公交运载车辆．最大的车长25米，四轴、五双门的设计，单车乘客容量可达270人，比一般的公交车载客量增加50％，每座位的耗油量约节省42％。在库里蒂巴主干线的专用道上行驶的这种公共汽车，客运量达到每小时2.3万人次，相当于里约热内卢地铁每小时的客运量，因此被誉为“路面地铁”。
　　库里蒂巴还将市中心与远郊区的车辆用红、黄、绿、灰、白等五种颜色区分开，使乘客一目了然。而且按照不同线路运载需要，投入不同规格、标准的车辆，保证了乘客乘车的舒适、安全和运行的快捷。
4票价机制
　　四个城市的公交票制总体上具有以下四个特点：一是公交票价总体水平比较低廉，与其他交通方式相比在经济上具有比较优势。二是实行单一票价的城市较多。这意味着短距离出行费用较高，长距离出行费用低廉，赋予长距离出行以优先权。三是公交换乘成本低廉。在芝加哥，公共汽车和地铁票价实行单一票价，均为1.5美元，公共汽车和地铁可以一票相互换乘，并提供换乘优惠，两个小时内第一次换乘仅付0.3元，第二次换乘免费。在库里蒂巴，只要化1.25雷亚尔(约合人民币4元)一次购票，就可以在整个公交网络中任意地、方便地换乘，不需追加任何费用。纽约和圣保罗也均实行“免费换乘”。四是票价机制灵活多样。纽约和芝加哥的公交票价都推出了如日票、七天票、月票、通用票等优惠措施，鼓励居民更多地使用公共交通。此外，政府对学生、老人和其他特殊群体均提供优惠。库里蒂巴政府甚至规定：对于住在穷人区的穷人，可以用请扫垃圾来换取公共汽车车票。
5科技应用
　　考察中我们发现，各个城市都把应用先进科技作为实现公交现代化的重要抓手。公交现代化的主要标志之一是智能化。在纽约，智能卡的普及率已经达到80％，大大提高了公交管理和运营的效率。圣保罗政府自1995年开始，投资1亿美元，从英国和西班牙引进交通信号灯自动控制系统。这套系统通过在道路上设置磁感应器，可以自动识别十字路口来往车辆的多寡，并实时对交通信号灯的间隔时间作出自动调整。目前，全市已经拥有5个控制站，对1500个交通信号灯进行监控，从而大大提高了道路通行效率。
三、启示与建议
　　随着上海经济持续高速增长，城市化水平提高、城区不断扩大，以及国际市场上油价的持续上涨等内外部条件的变化，上海公交在发展中出现了一些新情况、新问题。通过赴美、巴的考察，我们感到收获不小，国外公交管理和营运方面的实践经验为上海下一步全面深化公交管理体制改革提供了有益的启示和借鉴，归纳起来大致有以下六点。
1、要重视发挥地面公交的作用。
　　库里蒂巴的经验表明，地面公交同样可以做到大客流、快速、准点。库里蒂巴的地面公交体系既简单又经济，与每公里造价7000万美元的地铁相比，该市的快速公交线路每公里的投资仅20万美元。上海改进地面公交的效率和服务质量大有潜力可挖。上海建设700—800公里轨道交通线是一个漫长的过程，特别是在财力有限的情况下，更要注意发挥地面公交的作用。
2、按照公里数原则实现不同公交线路盈亏的抵补。
　　当前我市因为不同交通客运方式、不同线路和不同公交运营企业之间收益分配的不平衡造成“畸盈和畸亏”的问题，已经影响到城市公交的可持续发展。事实上，对于公交营运公司而言，车辆运行的时间和距离对于运营成本具有影响，至于载客量的多少并不影响运行成本。载客量的差异是由城市发展的格局和公交线路的设计所引起的，由此引起的收入多少是外部公共环境造成的，不应作为营运公司经营好坏的评判标准。任何营运公司只应获取公交营运的平均利润回报，为此，上海应借鉴巴西公交管理体制经验，实行管理与运营相分离的体制，通过地方立法授权统一的公交管理机构集中支配全市公交营运收入，并按照车公里为单位对下属营运企业(不论企业所有制性质)进行同等补偿，实现不同运营线路和客运方式之间的盈亏互补。这一经济考核办法使公交发展有一个比较合理的结算平衡机制。
3、建立必要的外部补偿机制。
　　场、站、线、网是公交运行网络的公共资源，应该由政府实行统一管理。政府在公交固定资产投资建设中也应当保证必要的财政资金投入。建议设立“上海公共交通发展基金”，资金来源包括政府税费减免、直接补贴、线路经营权的招标收入以及海内外社会捐助等，形成长效补偿机制，改变目前对公交企业的政策性亏损补贴以政府财政直接拨款的方式。
　　在政府财政资金紧张的前提下，固定资产投资也可以探索多元化的投融资机制。如巴西的圣保罗就尝试让私营企业投资兴建场站设施，以此为条件，允许该企业拥有某线路长达20年的专营权。
　　此外，企业和雇主对职工的交通补贴，应当以法律的形式固定下来，并且鼓励职工把这部分补贴用于公共交通。巴西圣保罗的做法是政府仅要求雇主每月维持雇员交通卡中的补贴余额达到某个水平，若雇员该月没有用于公交支出，卡中余额没有减少，则雇主下个月便不需再向卡中充值，从而达到鼓励使用公共交通的目的。
4、确保静态交通的规划用地。
　　静态交通是城市交通的薄弱环节，但必须根据旧城与新区，区别对待。在市中心，土地资源相对紧张，静态交通建设应与绿地建设、旧式里弄改造和原有公交场站改造及新建大型公共设施相结合，重点以建设立体停车设施和综合性换乘枢纽为主。在新区，如规划中的“一城九镇”，必须做到交通用地规划先行，为道路发展和静态交通设施建设预留足够的空间，在此基础上进行城镇布局和产业布局。
5、优化线网、综台配套。
　　优化地面公交线网，大的原则是区分公交干线、喂给支线、环线和郊区线等。不同功能的线路使用不同车型的公交汽车，并且用不同的颜色进行统一标识，以利乘客识别。公交干线车应尽量在专门的公交专用道行驶，使用大容量、快速的公共汽车；支线车专门负责公交干线和高速轨道交通线的客流喂给。
6、加快发展智能交通系统。
　　应鼓励将信息技术、数据通讯技术、电子控制技术和计算机处理技术等应用于公共交通，抓紧研发交通信号灯自动控制系统，加大“交通一卡通”推广力度，提高公共交通的管理水平和运行效率。