根据团队报告整理2012.04.23

巴西教育筹资方面的教训及改革措施

上个世纪80年代后期以前，巴西教育投资总量不足、结构失衡，财政体制不尽合理，使基础教育发展缓慢，制约了经济的持续发展。巴西政府意识到这一问题后，在包括教育经费筹资体制在内的诸多领域进行了改革，取得了一定成效。

一．巴西在普及义务教育过程中出现过一些失误

（1）教育投资增长缓慢，制约基础教育水平的提高。巴西在上个世纪60、70年代，经济发展经历了持续十多年的高增长，但与同时期部分东亚国家经济高增长带动教育投资增长，教育投资增长反过来支撑经济持续增长的情况不同，巴西的教育投资并未随经济高增长保持相应的增长速度，教育投入长期不足，导致长时期内大量劳动力素质低下，制约经济持续增长。1965年巴西教育支出占GDP的比重仅为2.4%，到1980年才增长到3.8%。教育投资特别是政府教育投资不足直接制约巴西基础教育发展水平的提高。上个世纪70年代初，巴西初等教育入学率仅有67.1%，到1980年也仅达到76.2%，在拉美国家中排第17位。

（2）教育投资结构欠合理，高等教育支出比例过高。巴西在教育支出结构方面存在的一个突出问题，是高等教育支出所占比例过高。虽然高等教育支出占公共教育费的比重与OECD国家的平均数大体相近（约1/5），但高校生均教育费达到人均GDP 的1.5倍，是OECD国家平均数的四倍以上。高等教育的主要受益群体是富裕阶层（来自最富裕1/5家庭的大学生占了大学生总数的4/5）。巴西偏重高等教育的教育模式与其曾经选择的“进口替代型”战略，即以耐用消费品和资本货物生产作为其经济增长主导部门的发展模式密切相关。这种发展模式试图跳过劳动密集型产业的发展阶段，着重发展培养高科技人才的高等教育而忽视对中低端劳动力队伍的培养，结果造成高等教育超前发展、基础教育滞后发展的局面。这种发展模式造成大量普通劳动力文化素质较低，人力资源结构不合理，制约了产品竞争力的提高与产业结构的优化升级。这一结构性失衡的后果在上个世纪80年代巴西经济经历“失落的十年”时，开始明显地显现出来。

（3）财权事权不对等的中央地方财政关系以及基础教育过分依赖地方财政的教育筹资体制，不利于教育资金的公平分配。导致巴西高等教育支出比例过高、基础教育投入不足的另一个重要原因，与巴西中央政府与地方政府在教育职责划分上不尽合理的制度安排有关。地方政府虽担负了全国大量中、小学的办学责任，但却没有相应的自主财权，基础教育的办学经费主要依靠中央政府的转移支付。而拥有较大财权的中央政府只负责兴办、管理全国的高等教育以及极少量的联邦中学和联邦小学，大量教育经费流向高等教育，造成了高校与中小学之间的经费悬殊。此外，巴西地方政府教育费在很大程度上依据各州、市的税收大小按一定比例来确定，造成各地区教育经费多少与各地区经济发展水平直接相关。虽然中央政府试图通过联邦拨款模式对贫富州的教育经费进行重新分配，但重新分配的资金比例仍然有限，难以有效地改变教育经费在地区间差距的扩大。

二．上个世纪80年代后期以来巴西在教育筹资体制方面进行过一系列改革

（1）通过立法确立国家教育发展的大政方针。对上述教育发展政策上的偏差与失误，巴西政府自上个世纪80年代以来进行了认真反思，逐步对其教育发展战略进行调整，针对教育筹资体制的弊端实施了一系列改革措施。1988年巴西颁布新宪法，明确普及、发展义务教育的重要性，提出“初等教育是整个教育过程的基础，应是优先发展的领域”，并规定义务教育的对象不仅包括7-14岁的儿童，还包括所有适龄期没有受过教育的任何人。此后，巴西公共教育支出呈现明显的增长势头，公共教育费占GDP的比重1989年达到4.6%，1995年达到5.2%，在发展中国家中位居前列。1996年，巴西还颁布了新的《国家教育方针和基础法》，作为指导教育事业发展的基本依据。

（2）明确规定各级政府用于教育投资的经费分担比例与支出结构。在教育投资事权与财权划分方面，根据新宪法及有关法规的规定，巴西联邦政府主要负责高等教育的出资与管理；中等教育一般由州一级政府负责管理，联邦与州政府共同出资；而初等、义务教育则主要由市一级政府负责提供，由三级财政分担相应的资金。新宪法还规定联邦政府应将联邦预算的18%用于教育支出，州政府与市政府应分别将其净财政收入的20%和25%用于教育支出，并规定了三级政府教育支出中用于初等义务教育支出的最低比例：联邦教育经费预算的30%、州政府与市政府教育费支出的60%（不包括中央政府的转移支付部分）应投向初等义务教育领域。

（3）采取各种措施广泛筹集教育发展资金。巴西教育经费来源于公共部门和私人部门。公共教育经费主要来自各级政府税收，除一般性税收外，还有教育专项税；私人教育经费主要由个人、家庭和私立教育机构提供。为保证政府教育经费有稳定的财源，巴西建立了“教育工资税”制度，从各单位按工资额的一定比例征收，专门用于教育支出（特别是基础教育的公共支出）。教育工资税占了联邦政府初等教育税收的60%，占了州政府初等教育税收的12.9%。此外，巴西政府还采取多种有效措施，广泛筹集社会资金，增加对教育的投入。如建立全国教育基金会，基金会的资金来自各级政府拨款、企事业单位捐助、金融机构贷款和国际组织资助等，以及从体育彩票、欠税罚款等中提取一定份额用作教育资金等。

三．其他方面的改革

除对筹资体制进行改革外，上个世纪90年代以来，巴西政府在促进教育投资增长、提高教育投资效率与公平性方面制定并实施了以下政策：

（1）制定并实施了“全民教育十年计划(1993年至2003年)”，提出了未来十年应重点解决的问题。“全民教育十年计划”提出的政策目标包括：明确政府必须履行的职责；合理制定分配标准，调整地区间教育投入差异；加强教师培训，改善教师待遇，提高师资水平；加强继续教育，提高劳动力素质，降低文盲率等。

（2）1996年成立了基础教育发展及教学促进基金会(FUNDEF)，并在各州设立分会，专门管理用于基础教育的政府资金的分配与使用。教育基金会按照规定的分配比例和公式拨款，有效解决了教育资金挪用等现象，保证了初等义务教育的普及与发展。目前，巴西的初等教育入学率已从1990年的不足85%上升到目前的96%以上。

（3）为支持落后地区的教育事业发展，制定了东北地区基础教育振兴计划，重点给予东北部地区各州以必要的财政和技术支持，帮助其完善公共教育体系。

（4）实施“家庭助学金计划”，为低收入家庭子女入学提供激励机制。该计划向一定收入水平以下有子女上学的家庭直接支付一定的现金补助，从而有效地解决了许多低收入家庭适龄学童中途辍学的问题。2003年，全国有820多万人得到了该计划的资助。

（5）建立学校建设直接补助基金，由联邦政府直接向学校拨付，帮助学校改善教育基础设施。

（6）利用世界银行的贷款设立“学校发展基金”，重点是加强学校师资建设，促进学校教育管理水平的提高。

四、巴西在保障公共医疗投入和促进卫生资源配置公平性方面的主要经验

巴西医疗卫生事业投入主要由政府特别是高层级政府承担，在促使农村地区、边远贫困地区和土著居民公平地享受到医疗服务方面，巴西政府做了大量的工作。

1．公共医疗卫生事业的资金来源以政府财政为主

1988年新宪法颁布后，巴西开始建立国家卫生服务体系，将全部人口纳入公共医疗卫生服务的保障范围。国家卫生服务体系所建立的医疗机构网络既包括公立医院和诊所，也包括公私合作型的私立医院（由公共部门出资、私人部门运营），其经费来源主要依靠中央政府的一般性资金与专项资金转移，州政府也出资一部分，由当地政府具体负责管理。用于国家卫生服务体系的经费支出占巴西整个公共医疗费的一半左右。

巴西私人医疗保险覆盖率相对较低，占人口四分之一左右（低于OECD约三分之一的平均数），且主要集中于富裕人口阶层，约95%的私人医疗保险投保者集中在城市，主要是南部与东南部发达地区的城市。大多数人（特别是贫困人口和农村人口）所需医疗卫生服务几乎完全依靠政府出资兴办的公共医疗服务体系来提供。

2．公共医疗卫生支出及其管理更多依赖于高层级政府

在卫生服务的职责划分方面，巴西各级政府之间形成了较为明确的分工：中央政府主要负责公共医疗服务的大部分出资与全国性卫生政策的制定，州政府承担卫生经费的剩余部分并负责本地区卫生服务的规划、管理与监管，市政府主要负责卫生医疗服务的具体提供，而各级卫生理事会（Health Councils）作为独立监管组织负责监督政府卫生支出的使用与分配。不难看出，巴西公共医疗卫生支出及其管理更多依赖于高层级政府，基层政府虽具体负责本地公共医疗卫生服务的提供，但其经费主要来自上级政府（主要是中央政府）的转移支付。

3．通过改革财政转移支付方式增强地区间卫生经费分配的公平性

在相当长的一段时期，巴西中央政府对地方的卫生经费划拨主要考虑各地区现有设施与服务规模，这往往造成中央对地方的转移支付更多地流向现有卫生设施与服务规模较大、水准较高的富裕地区，而更需要中央财政支持的欠发达地区所得到的卫生经费分配比例较低，造成富裕地区设施规模与经费规模不断增长，而贫困地区的设施规模和经费规模不断缩小。从上个世纪90年代末开始，巴西政府开始改革中央对地方的卫生经费转移方式，将相当大一部分卫生经费按照各地初级医疗与防预性医疗的实际需求来分配，从而通过调整卫生支出的增量结构，对现有不平等的服务供给结构进行一定的调节，有助于提高地区间卫生资源配置的公平性。

4．通过配置初级医疗队提高公共医疗在农村和贫困地区的可及性

从1994年开始，巴西实施了“Programa Saúde da Família”计划，向每千户家庭人口派遣一个由一名医师、一名护士、一到两名护士助理和六名社区管理员组成的医疗队。这一计划先在较贫困的地区、特别是国家卫生服务体系还没有正式覆盖的地区开始实施，目前已惠及约4500万人口。此外，巴西政府还启动了“Programa Agentes Comunitários de Saúde”计划，该计划主要是在广大基层社区推广母婴护理等社区医疗服务。该计划由国家卫生部负责出资，由市一级政府负责具体管理与实施，目前已覆盖9400万人口。在这两项计划已实施的地区，主要卫生绩效指标（如婴儿死亡率、糖尿病、肺结核等主要疾病发病率等）都有比较明显的改善。

5．采取有效措施提高土著民居住区的医疗卫生条件

巴西目前约有30万土著居民，占总人口的0.2%。全国共有206个土著民部落、554个土著民聚居区，大部分集中在北部。阿玛佐那斯州和罗雷玛州是巴西少数民族人口最集中的两个州（分别占了当地总人口的3.2%和10.4%）。从上个世纪80年代开始，巴西开始采取一系列措施加强对边远少数民族地区的医疗卫生投入。这些措施主要包括由国家卫生部直接负责全国少数民族地区的卫生防预、传染病控制及公共卫生设施建设；1986年和1993年分别召开了两次全国性的会议，探讨如何加强各部门之间的协调合作，以促进少数民族地区的卫生事业发展；在某些土著民人口密度大的地区成立专门的卫生区，统筹管理对当地土著人口的医疗服务；1996年实施的土著居民环卫设施工程（包括新建、改建了481个简易供水系统），帮助39,000土著人口改善了居住地的环境卫生条件；培养面向少数民族的特殊医疗服务人员，目前共有2306名医疗人员接受了这样的培训，其中有1322名来自土著民社区。